Abusi dei privati

L'art. 35 del testo unico dell'edilizia non rappresenta norma posta a presidio del diritto di difesa del privato ma, quando precisa che in presenza «di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici» l'Amministrazione comunale ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi «previa diffida non rinnovabile», non intende con quest'ultima locuzione assoggettare il potere di vigilanza ad una sorta di decadenza o sanatoria, bensì semplicemente prescrivere al dirigente incaricato di non procrastinare (accordando ulteriori diffide) l'attuazione delle misure necessarie a ripristinare la legalità.

Il reato di esecuzione, senza autorizzazione o in violazione della stessa, di opere in zona distante meno di trenta metri dal demanio marittimo (cd. fascia di rispetto), previsto dagli artt. 55 e 1161 cod.nav., ha natura permanente e cessa solo con il conseguimento dell'autorizzazione prescritta o con la demolizione del manufatto edificato entro la fascia demaniale.

Gli indennizzi di cui all'art. 8 del D.L. 400/1993, relativi ad “utilizzazioni senza titolo di beni demaniali marittimi, di zone del mare territoriale e delle pertinenze del demanio marittimo, ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio” e “determinati in misura pari a quella che sarebbe derivata dall'applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento” non hanno natura sanzionatoria, ma comportano un'applicazione automatica circa il quantum (aumento) dell'esborso previsto dalla predetta disposizione.

Integra il reato di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 1, lett. b), la mancata rimozione di un manufatto installato su suolo pubblico per soddisfare esigenze stagionali alla scadenza del termine previsto dall'autorizzazione alla sua edificazione.

Il reato di cui all'art. 1161 c.n. ha natura permanente: si configura il periculum, in ordine ad un provvedimento di sequestro preventivo dell'area, in ragione della protratta sottrazione dell'area demaniale alla destinazione pubblica e dunque alla sua fruizione collettiva.

Il riferimento alla figura del “contravventore” nell'art. 54 cod. nav. rende evidente come l'ordine di rimozione debba essere indirizzato nei confronti del soggetto che abbia serbato un contegno antigiuridico, determinando con un comportamento volontario l'occupazione di uno spazio demaniale. È illegittimo l'ordine di rimozione ex art. 54 cod. nav. se la collocazione dell'imbarcazione in area demaniale non è frutto di una scelta arbitraria del soggetto che ne aveva la disponibilità, bensì di un evento calamitoso che configura una causa di forza maggiore.

L'ordine di ripristino dello stato dei luoghi da parte del Sindaco è suscettibile di legittima applicazione a fronte delle violazioni consumate dall'occupazione di suolo pubblico “abusiva” (in assenza di titolo), ancorché l'occupazione sia stata rimossa spontaneamente in epoca, tuttavia, successiva all'accertamento dell'infrazione ed ancor prima che venisse adottata la misura interdittiva.

Dalla natura di atto doveroso e vincolato dell'ingiunzione di demolizione di un bene situato in un area demaniale discende che lo stesso non avrebbe dovuto essere preceduto da avviso di avvio del relativo procedimento e che non è configurabile alcun affidamento tutelabile in capo al privato, non potendo il mero decorso del tempo legittimare il commesso abuso.

Nel caso di un ordine di demolizione che ha per oggetto abusi posti in essere su aree demaniali, anche la qualità di utilizzatore è sufficiente per esserne destinatari, senza la necessità che sia individuato colui che ha effettivamente edificato l'abuso. In tal senso, per responsabile dell'abuso si intende non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi, subentrando nella titolarità e comunque nella detenzione del bene, ne ha protratto la permanenza avvalendosi nel tempo dell'utilità del bene stesso senza demolirlo.

Se per l'innalzamento del muro di recinzione è sufficiente la SCIA e solo laddove tale intervento modifichi l'assetto territoriale è necessario il permesso di costruire, tuttavia se il muro di recinzione è realizzato almeno in parte su suolo pubblico e in epoca antecedente alla liberalizzazione dell'attività edilizia c.d. “minore” ne deriva che l'intervento deve ritenersi abusivo se non espressamente autorizzato dall'amministrazione competente.

Deve riconoscersi un interesse alla definizione del procedimento di condono relativo all'occupazione del suolo demaniale non solo all'autore dell'abuso ma anche al proprietario confinante con l'immobile ove è stata realizzata l'opera priva di titolo, in quanto durante la pendenza di tale procedimento è impedita l'adozione di sanzioni ripristinatore.

La tollerata occupazione abusiva del bene pubblico non radica alcuna posizione di diritto o di interesse legittimo in capo all'occupante ex concessionario, essendo irrilevante a tal fine anche il pagamento delle somme corrispondenti all'originario canone, in quanto tali somme valgono solo a compensare l'occupazione sine titulo, non essendo ammissibile il rinnovo di una concessione per facta concludentia, stante l'impossibilità di desumere per implicito la volontà dell'amministrazione di vincolarsi.

Le risultanze catastali ben possono costituire idoneo supporto istruttorio per individuare eventuali casi d'illegittima occupazione dei beni demaniali marittimi (o dei terreni collocati nelle fasce di rispetto), atteso che, a termini dell'art. 950 c.c., le mappe catastali rappresentano comunque mezzi di prova dotati di sufficiente grado di attendibilità.

L'art. 35 d.P.R. n. 380 del 2001, volto a tutelare le aree demaniali o di enti pubblici dalla costruzione di manufatti da parte di privati, configura un potere di rimozione che ha carattere vincolato, rispetto al quale non è configurabile un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto.

Per poter ingiungere lo sgombero di materiali ai sensi dell'art. 35 del D.P.R. n. 380/2001 occorre la certezza che l'area interessata sia di natura demaniale.

In caso di innovazioni ai beni demaniali senza la prescritta autorizzazione ex art. 54 cod. nav., non incide l'inoltro al Comune di domanda di accertamento di conformità edilizia ai sensi dell'art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380: tale istituto attiene all'aspetto squisitamente edilizio dell'abuso, ma non ha capacità di superare l'originaria carenza dell'autorizzazione demaniale all'innovazione dell'area.

Posto che il demanio marittimo presenta una conformazione variabile nel corso del tempo in considerazione della mutevole azione del mare sulle coste, le aree demaniali marittime, per intrinseca natura, possono risultare di incerta perimetrazione, in quanto possono intervenire, con un certo margine di probabilità, modificazioni del territorio costiero che rendano non più affidabili le mappe redatte dagli uffici catastali. L'oggettiva incertezza, in ordine all'esatto tracciato della linea di confine, rende illegittimo un procedimento istruttorio e quindi il provvedimento di demolizione reso senza la partecipazione al procedimento stesso del privato, in quanto in contrasto con le prescrizioni di cui all'art. 32 cod. nav.

Nella nozione di responsabile dell'abuso edilizio su area demaniale rientra non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche chi ha la disponibilità dell'immobile e che - quale detentore e utilizzatore - può e, quindi, deve provvedere alla demolizione restaurando così l'ordine violato.